“三保”政策背景下破产程序中商品房消费者优先权研究

作者：王浩东

【内容提要】“三保”政策(即保交楼、保民生、保稳定)对房企破产重整中的商品房消费者权益保护提出了新的要求。根据最高人民法院《关于商品房消费者权利保护问题的批复》的规定，应当将购房合同作为辅助认定条件，将购房目的与付款比例作为认定商品房消费者的必要条件。商品房消费者优先权的责任财产范围限于已经完成的商品房建筑工程、续建工程以及相关附属设施，不得对非商品房建筑工程和其他破产财产优先受偿。行使商品房消费者优先权应注意与合同权利的衔接适用，构建商品房消费者优先权的行使规则。在房屋可能交付时，商品房消费者如果行使合同抗辩权，则不能主张房屋交付优先权;消费者在人民法院受理破产前6个月内解除合同的，仍然可以享有优先权。在房屋无交付可能时，应当根据房屋市场价格来确认商品房消费者享有的价款优先返还之额度。

引言

住房是安居之本、民生之要。保障公民住有所居，最大限度维护商品房消费者的合法权益，是破产房企需要实现的首要目标。通过房企破产审判和重整实现优化资源配置，助力“危机房企”重获生机，促进“僵尸房企”及时出清，对于促进发展新质生产力、推动传统产业深度转型升级具有重要意义。自2022年“保交楼”政策成为经济工作的重要内容以来，保交楼项目成果斐然。据住建部统计数据显示，截至2023年末，全国“保交楼”专项借款项目总体复工率接近100%,350万套保交楼项目已实现交付超300万套，专项借款项目交付率超过86%,全国住宅竣工面积同比增长17.2%。2024年3月22日，国务院常务会议进一步指出，要持续抓好“保交楼、保民生、保稳定”(以下简称“三保”)工作，促进房地产市场的平稳发展。因此，在“三保”背景下，房地产企业出现破产可能时应当尽可能做好如下两项工作：第一，尽可能促进破产房企重整成功，稳定房地产市场，减少在建工程烂尾现象;第二，在不影响其他债权人公平受偿的前提下，以优先实现公民生存权、居住权为目标，全面保障商品房消费者权益。

一、“三保”政策背景下商品房消费者权益保护制度解析

(一)“三保”政策背景介绍

“三保”政策背景下，房企破产重整法治化进程进一步加快，商品房消费者权益保护制度趋于完善。2024年3月8日，最高人民法院院长张军在第十四届全国人民代表大会上所作的最高人民法院工作报告中指出，最高人民法院通过作出《关于商品房消费者权利保护问题的批复》(以下简称《商品房消费者批复》,明确商品房已售难交付纠纷债权的受偿顺序，优先保障购房群众权益，助力“保交楼稳民生”。次日，住建部部长倪虹在第十四届全国人大二次会议民生主题记者会上表示，将一视同仁支持不同所有制房地产企业合理融资需求，而对于严重资不抵债、失去经营能力的房企，要按照法治化、市场化的原则使其有序迟出市场。在企业破产法及其相关司法解释均未对商品房消费者的权利保护问题进行明文规定的情况下，《商品房消费者批复》的施行与“保交楼”政策的稳步落实，无疑为商品房消费者注入一剂“强心针”。为方便开展研究，下文对享有优先权地位之商品房消费者统称为“商品房消费者”,与之对应的不享有优先权地位的购房人统称为“非消费购房人”。

(二)商品房消费者的认定条件

2023年发布的《商品房消费者批复》对商品房消费者采取的是特殊保护规则，体现了对处于弱势地位的普通消费者之居住权益进行切实保障的司法态度。《商品房消费者批复》第2条相较于2015年最高人民法院《关于人民法院办理执行异议和复议案件若干问题的规定》第29条放宽了对商品房消费者认定之限制，仅强调了“以居住为目的”和“一审法庭辩论终结前支付所有购房款”两个限定条件。观察既往规定与审判实践，商品房消费者之认定的条件范畴主要反映在房屋买卖合同、购房目的、付款比例三大要素层面，《商品房消费者批复》在各个层面上均进行了不同程度的调整。

第一，对于房屋买卖合同仅作为认定商品房消费者的辅助判断条件。《商品房消费者批复》未再强调认定商品房消费者时必须存在书面买卖合同，表明合同有效性、要式性对于商品房消费者的认定而言已经不再是消极必要条件。现今司法判决对于商品房买卖合同的考察，更多的是在对“用于居住”的认定有争议时将合同目的作为辅助认定条件，防止一些“名为买卖，实则不然”的非消费购房人被错误认定为商品房消费者。第二，不再强调“买受人名下无其他用于居住的房屋”,将是否有居住权保障需求的判定交给法官衡量，扩大生存权保障的实质范围。第三，将认定为商品房消费者的付款比例由50%提升至全部价款。这是出于平衡商品房消费者优先权与其他破产优先债权人之利益之目的进行的调整。商品房消费者的优先权地位在建设工程价款优先受偿权与抵押权之上，而工程款优先受偿权人与抵押权人均已经全面履行了自身的义务。因此，认定商品房消费者优先地位也应当建立在其支付全部价款的基础上，否则有失公允。

总体而言，《商品房消费者批复》降低了判定消费者享有优先权的限制门槛，实质拓宽了商品房消费者的认定范围，进一步调整了商品房消费者与其他破产债权人之间的利益平衡，解决了商品房消费者权益保护制度的基础性问题。为考察商品房消费者保护制度在司法实践中的应用情况，梳理房企破产重整相关理论与实践中所存在的问题，笔者在“人民法院案例库”“中国裁判文书网”“北大法宝”等数据库中对相关典型案例进行了检索与分析，我国房企破产中所涉商品房消费者权益保护的问题主要表现为，商品房消费者优先权的责任财产范围是什么,以及如何行使商品房消费者优先权?笔者将结合司法实践中的典型案例与破产法理，以该两项问题为核心，沿循规范解释与法理探究的路径，就“三保”背景下商品房消费者权益保护问题提出解决方案。

二 、破产程序中商品房消费者优先权的责任财产范围

责任财产是权利得以顺利实现的物质基础，责任财产范围不同会直接影响到权利行使的条件、结果。例如，民法典第三百九十四条规定了债权人优先受偿的范围限于设定抵押权的财产;企业破产法第一百一十条进一步确定了破产程序中担保债权人未能就担保财产完全受偿的，剩余部分列为普通债权;民法典第八百零七条限定了建设工程价款优先受偿权的责任财产为该建设工程，超出该工程价值的部分并不享有优先受偿的权利。《商品房消费者批复》中仅明确了商品房消费者优先于建设工程价款债权人和抵押权人进行受偿，并未明确其优先受偿的财产范围究竟是限于该不动产还是债务人的全部财产，应如何平衡破产程序中商品房消费者优先权与其他债权之间的利益?如果优先权的范围限于该不动产，则购房人应当承担续建款或者仅能就该不动产拍卖后的价款进行优先受偿;反之则债务人的全部财产应当优先用于保障商品房消费者房屋交付请求权或价款返还请求权的实现。因此，必须对商品房消费者优先权的责任财产范围进行界定。

(一)责任财产范围及于建筑工程

商品房消费者优先权的责任财产范围必然包含案涉建筑工程。《商品房消费者批复》明确指出了商品房消费者优先权相对于建设工程价款优先受偿权和抵押权的优先性。由于该3种权利的行权对象均指向了案涉建筑工程，并且建设工程价款优先受偿权与抵押权仅就特定财产发生别除权效力，所以商品房消费者优先权相较于这两项权力的优先性必然体现在对于该特定财产的超级优先受偿。但是，在处理商品房消费者优先权与抵押权、建设工程价款优先受偿权就责住财产的受偿关系时，笔者认为，其责任财产范围并不完全相同。具体而言，商品房消费者优先权的责任财产范围包括了已经完成的建筑工程、续建工程以及相关附属设施，并且其责任财产仅限于房地产企业所有项目中的商品房工程部分，不可以对非商品房建筑工程优先受偿。

在建工程同时存在抵押权与商品房消费者优先权的场景下，抵押权的抵押财产范围限于不动产抵押权登记之时的建筑物，若以在建工程抵押的，抵押物范围不包括登记后建设的建筑物部分，但商品房消费者优先权的责任财产不仅包括已经完成的主体建设工程，续建部分和相关的附属设施也在其受偿范围内。其理由如下：第一，商品房消费者优先权之制度目的在于“三保”,居住权益的实现有赖于住房的建造完成且验收合格。在整体项目未完工的情况下，即使已经建好的部分包含了消费者所购买之标的房屋，也无法进行个别交付和投入使用，因此，保障居住权的并非是某一套房屋或某一栋居民楼，而是整体的建筑工程。第二，从建筑物区分所有权的角度分析，商品房消费者可以基于对专有部分的所有权和对共有部分的共有权，就续建部分和其他公共区域在内的整体施工项目优先受偿。在房屋买卖合同能够履行、房屋交付请求权具备行使条件的情形下，商品房消费者取得对建筑物专有部分之所有权，进而取得对共有部分的共有权和共同管理权，得以对包括专有部分和共有部分在内的整体建筑工程行使优先权利。在合同履行不能的情形下，商品房往往处于待建或烂尾状态。根据最高人民法院《关于审理建筑物区分所有权纠纷案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《建筑物区分所有权解释》)第2条对专有部分之定义，因其并不具有构造上和利用上的独立性，也无法登记成为特定业主所有权的客体，商品房消费者不能取得对标的房屋的专有权。笔者认为，此时的烂尾商品房既不属于业主的专有部分，也不属于市政公共部分或其他权利人所有，可以根据《建筑物区分所有权解释》第3条的规定解释为全体商品房消费者所有的共有部分，与其他共有财产共同构成商品房消费者优先权的责任财产，在实现商品房消费者价款返还优先权时应按照各自享有的优先债权之比例进行分配。

在房地产开发项目同时存在商品房建设工程与非商品房建设工程的场景下，商品房消费者优先权的责任财产仅限于发挥居住功能的商品房工程。例如，某房地产企业在同一土地上分别规划建造4幢商品房住宅、2幢写字楼，现4幢住宅已经基本销售完毕，房地产企业进入破产程序。在此场景下，商品房消费者仅对4幢商品房住宅享有优先受偿权，未完全受偿部分作为普通债权，对2幢写字楼不得主张优先权。其理由在于，非商品房住宅并不能发挥保障居住权的功能，也不属于消费者在购房时的选择范畴，该物上并不存在商品房消费者的优先权。因此，在整体建筑工程项目中包含非商品房建筑工程时，商品房消费者不得对非商品房建筑工程主张优先受偿，该类工程的第一顺位优先权利为建设工程价款优先受偿权，其次为抵押权。

(二)责任财产范围及于建设用地使用权

商品房消费者优先权的责任财产范围应当及于在建工程下的建设用地使用权，这是保障商品房消费者生存权益的必然要求。根据民法典第三百五十六条和第三百五十七条的规定，我国建设用地使用权与其上建筑物遵循“房地一体”的处分原则，目的在于避免不动产交易的权利冲突。但是，一并处分并不意味着一并优先受偿，是否优先受偿要根据优先权之立法目的进行判断。首先，民法典第四百一十七条明确规定了建设用地使用权抵押权人不得就土地上新增建筑物处分后所得价款优先受偿。这是由于抵押权所对应的是物的交换价值而非使用价值，抵押权设定时新增建筑物与建设用地使用权之间并不存在主从或依附关系，因此，应当以双方当事人设定抵押权合同时抵押物的交换价值为限。但商品房消费者优先权之规范目的是保障生存利益，看中的是物的使用价值。在可以交付时，建设用地使用权应当随商品房所有权一并发生转移;交付不能时，应当一并处分后优先于其上设置的抵押权进行受偿。其次，建设工程价款优先受偿权不及于建设用地使用权部分，是因为建设工程承包人的优先权来源于其付出的劳动对价。但商品房消费者所支付的购房款包含了建筑工程、建设用地使用权在内的成本价格，依据公平原则，其优先权也应当涵盖建筑物、建设用地使用权等价值范围。因此，建设用地使用权应当属于商品房消费者优先权之责任财产。在确定建设用地使用权的受偿比例与范围时，同样应当遵循“房地一体”的原则，对不属于责任财产的非商品房建设工程，其下的建设用地使用权同样应当排除在商品房消费者优先权的责任财产之外。对属于责任财产的建设用地使用权，则应当按照各个商品房消费者在商品房买卖合同中所对应的建筑物区分所有权的专有部分面积或债权额比例进行分配受偿。

(三)责任财产范围不包括债务人的其他财产

商品房消费者优先权及于建筑工程与建设用地使用权，本质上是由于建筑工程与建设用地是商品房消费者、建设工程价款优先受偿人、抵押权人三者优先权形成冲突的权利客体，而与房地产企业的其他财产并无直接关联。如果将商品房消费者优先权的责任财产范围扩张至债务人的整体财产，会导致破产程序中的其他债权人无法受偿或者剩余可受偿财产过少，使得房地产企业破产程序中的其他破产债权虚置，降低其他债权人的积极性与配合度。在“三保”政策背景下，应当首先考虑对房地产企业进行重整，过分扩张商品房消费者优先权的责任财产范围不利于重整方案的顺利通过，会对重整程序造成阻碍。

三、破产程序中商品房消费者优先权的行使规则构建

在房地产企业尚未进入破产程序时，商品房消费者与房地产企业之间的权利内容主要受合同制度的调整。进入破产程序之后，商品房消费者的核心权利内容实质上是原合同法律关系在破产制度下的特别规定。如果能够继续履行合同，则消费者享有房屋交付优先权;反之消费者则享有价款返还优先权。因此，应当从合同制度与破产制度的衔接出发，厘清破产程序中商品房消费者优先权的权利内容，构建和细化商品房消费者优先权的行使规则。

(一)继续履行场景下房屋交付优先权的调和与突破

1.破产程序中商品房消费者可行使抗辩权

尊重非破产法规范原则是现代破产法的基本原则之一，除非法律进行了特殊规定，否则应当遵守实体法上的有关规范。传统民法体系中，民事主体在合同关系中享有3种抗辩权：同时履行抗辩权、先履行抗辩权与不安抗辩权。纵观我国的破产法制度，并未明确禁止合同抗辩权在破产程序中的行使。那么商品房消费者在继续履行合同并行使房屋交付优先权时，可以行使合同抗辩权吗?笔者认为，虽然破产法并未明确禁止合同相对人行使合同抗辩权，但是商品房消费者优先权与合同抗辩权之间存在权利行使上的互斥关系。

商品房消费者能否行使抗辩权，实际上是商品房消费者是否选择获得优先权地位的问题。行使抗辩权会产生暂时中止履行己方债务的效力，待对方履行债务或者消除履行不能的风险后继续履行，否则可能导致合同相对人获得法定合同解除权。然而，发生破产原因的房地产企业已经暂时丧失了履行债务的能力，需要采取特别融资方式(如引入共益债融资、商品房消费者承担续建款、商品房消费者先行补足购房款等)才有继续履行的可能性。因此，在该场景下，按照民法典第五百二十五条、第五百二十六条和第五百二十七条的规定，合同相对人取得拒绝相应履行请求——即拒绝支付全部或剩余购房款的权利。而如前所述，支付全部购房款是商品房消费者取得优先受偿地位的必要条件，是在破产程序中的一种强制先履行义务，也是房地产企业进行商品房工程续建的重要资金来源之一。如果商品房消费者坚持在破产程序中行使抗辩权，拒绝支付剩余的购房款，则必然不能取得商品房消费者优先权。需要特别说明的是，继续履行场景下并不禁止合同相对人行使合同抗辩权，只是在行使抗辩权后无法取得商品房消费者优先权。如果商品房消费者始终不信任房地产企业能够实现房屋交付而通过抗辩权拒绝继续支付购房款，则先前已经支付的购房款仍可作为普通债权进行受偿。

2.购房消费者解除合同后行使优先权的限制性规定

基于房地产行业的商业习惯，实践中存在大量的期房交易行为，购房人往往负有先履行合同或者先部分履行合同的义务，因此，消费者在房地产企业存在破产可能时，能够行使的主要抗辩权是不安抗辩权。民法典五百二十八条规定了后履行一方在合理期限内未提供适当担保或者未恢复履行能力的，视为拒不履行合同，构成默示预期违约，合同相对人由此获得合同解除权。如果消费者在解除合同后发现房地产企业通过重整计划或者其他方式有交付房屋的可能，根据前文对于商品房消费者认定条件的论述，其并不当然丧失取得优先权的可能，原因在于《商品房消费者批复》取消了对于“有效书面房屋买卖合同”要件的强制性要求，仅考察是否以居住为目的购买房屋并支付全部购房款两个要件。那么对于因担心商品房无法交付而行使合同解除权的合同相对人，即使进入破产程序后购房合同已经解除，只要其订立合同时之合同目的是为保障居住权，并愿意在一审辩论结束前缴足购房款的，就应当赋予该相对人商品房消费者优先权。但是，消费者在房地产企业破产前行使合同解除权的原因并不一定均为“担心商品房无法交付”、尤其在房地产企业尚未有破产可能出现时，解除合同的购房人不应享有商品房消费者优先权，否则有架空合同解除规则之嫌。因此，消费者行使合同解除权的时间节点需受到必要的限制。

笔者认为，限制其合同解除日期在人民法院受理破产申请前6个月内较为合理。企业破产法第三十二条规定了在人民法院受理破产申请前6个月内出现破产原因的，禁止进行个别清偿，因此、在人民法院受理破产申请前6个月内以及进入破产程序后所解除的购房合同均不能获得个别债权清偿，即使合同已经解除，合同双方的权利义务关系也因破产程序的介入而无法完全消灭，购房者的合同债权转换为破产债权，此时商品房消费者要求交付房屋的权利基础并非合同法上的继续履行请求权，而是破产法上的破产债权优先受偿权。而在人民法院受理破产申请6个月之前得到债权清偿的合同相对人，其合同法律关系已经完全消灭，并且购房人的权益并未受到实质损害，因此，没有赋予其优先权进行保护的必要性。所以，购房消费者解除合同后可以享有优先权，但是行使合同解除权的日期应当不早于人民法院受理破产申请前6个月。

(二)履行不能场景下价款返还优先权的数额认定

通常情况下，房屋不存在交付可能性时，商品房买卖合同因发生法定解除原因而消灭，购房人获得价款返还请求权。在破产程序中，该债权被特定化为消费者优先性质破产债权。如果按照合同法的一般规则，合同目的不能实现时，对于巳经履行或部分履行的债务，订约双方负有返还义务。但是，商品房消费者优先权的制度目的在于保障购房人的生存权益，在商品房交易市场下行时，如果全额返还消费者的购房款会使消费者变相获益;商品房交易市场上行时，仅返还全部购房款又因房屋价格上涨而损害消费者的生存利益。究竟是应当按照价款返还优先权实现时的房屋市场价格来确认商品房消费者享有的价款返还额度，还是无论房地产市场当前行情如何均仅对全部购房款予以返还呢?

笔者认为，从商品房消费者优先权是为保障公民生存权益角度出发，应当根据房屋市场价格来确认商品房消费者享有的价款返还额度。如上所述，虽然购房消费者优先权的基础权利为合同权利，但在进入破产程序后，商品房消费者优先权之优先性存在特定的责任财产，商品房消费者优先权应当被认定为一种法定担保物权。该法定担保物权从属于商品房消费者在购房合同中所享有的主债权——请求交付标的房屋之请求权。如果房屋可交付，则受偿方式为取得房屋所有权;如房屋交付不能，购房消费者得就当前房屋价值确定主债权额，在担保财产价值范围内优先受偿。应当注意，购房消费者优先权与建设工程价款优先受偿权虽然都属于法定担保物权，但因其所担保的主债权不同，担保债权额的确定也并不相同。建设工程价款优先受偿权所担保的主债权为工程价款，其价值是固定的;而购房消费者优先权所担保的主债权系购房消费者对标的房屋的交付请求权，在交付不能时转变为价款返还优先权，对债权额的确定需要根据购房消费者获得价款返还优先权时标的房屋的市场价格进行计算。在房地产市场处于下行周期时，房地产企业的资金链容易断裂，并且难以招募到新的融资债权人，进而发生商品房工程烂尾的情形，此时标的房屋的市场价格低于合同价格，购房款的返还额度以同等面积房屋的当前市场价格为限;在房地产市场处于上行周期时项目续建相对更加容易，购房消费者一般能够获得房屋交付，如果确实发生交付不能的情形需要返还购房款，此时市场价格高于合同价格，购房消费者会获得高于已支付购房款的返还金额。此种高于购房款的价款返还并不违背公平清偿原则，理由在于，购房消费者作为合同无过错方，不应承担由房地产企业破产带来的生存权益风险。在房价上行时，返还房屋当前市场价格金额，在法定担保物权理论下不仅能做到对主债权的全额清偿，同时也是企业作为过错方对商业风险的合理承担。

结语

“三保”政策是在国家生产力与生产关系发生深刻变革的时代背景下，对广大人民群众最基本的生存权益保障需求的有力回应。面对陷入破产危机的房地产企业，应当以商品房消费者的认定规则为基础，从商品房消费者优先权之责任财产范围以及商品房消费者优先权的行使规则两个角度切入，对破产程序中的商品房消费者优先权制度进行解构与完善，实现两对矛盾(即“商品房消费者债权人与其他破产债权人之间的矛盾”“商品房消费者与破产房企之间的矛盾”)向两个最大化(即“全体破产债权人利益最大化”“房企资源再利用效率最大化”)的转变。

注：本文原载于《人民司法》2024年第19期

编辑：朱 波